（2023年7月7日全国政法院校“立格联盟”第十二届高峰论坛在西南政法大学举行，本文系作者为此次论坛而作）
2023年2月中办国办印发的《》（厅字[2023]5号，以下简称“两办”文件）关于“改革完善法学院校体系”以及其中包含的“完善法学院校管理指导体制”这项任务中明确提出，要“推进法学院校改革发展，发挥好重点政法院校在法学教育和法学理论研究中的骨干示范作用”。把这部分相关几段内容综合起来细细思量，可以看出这些表述内涵丰富，且极端重要，至少有以下三点值得注意：
其一，首次提出了法学教育管理体制、法学院校管理指导体制的改革与完善问题。我国的法学院校或法学教育根子上有什么问题，从2014年党的十八届四中全会通过的《》中使用的“创新法治人才培养机制”这个表述来看，是“机制”而非“体制”问题。“两办”文件则明确提出“体制”上的问题，要求完善法学教育管理体制，完善法学院校管理指导体制，这是以往有关顶级文件中从未有过的。从“机制”到“体制”无疑是一个突破性进步。因为相较于“机制”问题，“体制”问题更具有根本性、全局性。体制问题往往涉及“病根”，其他各式各样的问题不过是“病症”罢了。不解决好法学教育管理体制、法学院校管理体制中存在的问题，机制再好，举措再好，终将走样，无济于事。
其二，关于我国法学教育机构分别使用了“法学院校”和“政法院校”两个概念。在“两办”文件中，“法学院校”共出现18次；“政法院校”一词仅在该段内容中出现过一次，完全属于一个特定化表述，是一个特指性的概念，尽管它在教育部高校分类概念中被归入（政法类）行业性单科高校范畴。这个特殊表述，使“政法院校”一词与其他普通高校中含有法学教育元素的“法学院校”一词含义显然有别，同时也意味着“政法院校”一词在其完整句子中呈现出的概念，将被赋予与“法学院校”一词的含义有所不同的特殊意义。
其三，把发挥“重点政法院校”骨干示范作用作为完善法学教育管理指导体制的一项重要任务。我国目前承担普通高等法学教育的政法院校有中国政法大学、西南政法大学、华东政法大学、中南财经政法大学、西北政法大学、甘肃政法大学、上海政法学院、河南财经政法大学、山东政法学院以及2021年成立的年青的新疆政法学院。其中前五所政法院校（中南财经政法大学合并前的中南政法学院）是上世纪五十年代中央按照全国大区均衡布局和统筹政法干部教育培训需要成立的全国性政法院校，与重组和创办的北京大学、中国人民大学、吉林大学、武汉大学四所普通高校的法律系共同承担起新中国社会主义民主与法制建设任务。在改革开放前，先后出现的这些“政法学院”和“法律系”，基本代表了新中国法学教育机构的全部，史称“五院四系”。“两办”文件在这里虽然没有直白指出“重点政法院校”的具体范围，但从我国政法教育的历史传统和实际状况，特别是从“五院”的形成发展、办学定位、管理归属、对政法工作的实际支撑作用等方面不难看出，这里的“重点政法院校”大体上指得就是传统的“五院”，而并不包括所有的“政法院校”。
传统“五院”在社会主义民主与法制建设中曾长期发挥着骨干示范作用。进入新时代，在推进全面依法治国大背景下，“五院”要秉承优良传统，踔厉奋发有为，继续发挥其在法学教育和法学理论研究中的骨干示范作用。这就是“两办”文件这句话的要义所在。每读至此，无不令人印象深刻，特别是政法院校的法学教育工作者。笔者以为，能够把这句话写入“两办”文件，充分彰显了新时代中央为扎实推进工作的魄力、勇气和责任担当。虽然只是一个缩影，但它实在是“两办”文件中的一大突出亮点。
按照“两办”文件擘画的宏伟蓝图，中央已经明确提出到2025年要实现“法学教育管理指导体制更加完善”这个宏大目标。要实现这个目标，关键是要完善法学院校的管理指导体制。而要完善法学教育、法学院校的管理指导体制，其中核心的一条，就是要看能否发挥好重点政法院校的骨干示范作用。“骨干”就是支撑中国法学教育体系的四梁八柱；“示范”就是要以其存在和功效辐射、影响和带动一大片。“示”是发挥作用的主体。基于国情，“示”这个主体不可能单一，必须均衡分布，覆盖全局。“范”，不仅指标杆、榜样，还指界限、范围。在此意义上，这里的“示范作用”不能仅限一个省区市之内，而要直接服务于深入实施国家区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的需要，一句话，必须服务于构建新发展格局、推动高质量发展的需要（“二十大报告”）。这就是“两办”文件关于“优化法学院校发展布局”提出要“以服务国家发展大局、适应区域法治人才需求为根本，调整优化法学院校区域布局…推进法学教育区域均衡发展”这话的本意所在。发挥重点政法院校的骨干示范作用，必须立基于此。
那么到底如何发挥好重点政法院校的这种骨干示范作用，这是贯彻落实“两办”文件最具有挑战性的一个问题，是在法治人才培养和法学教育工作领域皆大欢喜的改革已经完成，好吃的肉都吃掉了之后剩下的一块“难啃的硬骨头”。
第一im体育，深入学习贯彻习法治思想和贯穿其中的立场、观点和方法。特别是其中关于法治领域改革、坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍、解决法学教育中存在问题和不足等方面的重要论述。例如关于推进法治领域改革，习指出：“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的”，“如果做了一个不痛不痒的决定，那还不如不做”；“如果心中只由自己的‘一亩三分地’，拘泥于部门权限和利益，甚至在一些具体问题上讨价还价，必然是磕磕绊绊、难有作为。改革哪有不触动现有职能、权限、利益的？需要触动的就要敢于触动，各方面都要服从大局。各部门各方面一定要增强大局意识，自觉在大局下思考、在大局下行动，跳出部门框框，做到相互支持、相互配合。要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成败的标准…不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移向前推进，决不能避重就轻、捡易怕难、互相推诿、久拖不决”（《论坚持全面依法治国》第116-117页）
关于解决法学教育中存在问题和不足，习指出：“要统筹谋划、整体布局，该坚持的坚持，该改进的改进，该调整的调整，该创新的创新”（2017年“五三讲话”，《论坚持全面依法治国》第175页）
关于坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍，习指出：教育的指挥棒“在高校主要是科研论文，关于德育、素质教育的应有地位和科学评价体系没有真正确立起来。这是一个必须解决的老大难问题。要坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题，扭转教育功利化倾向”；“要支持有条件的高校创一流，但不能把高校人为分为三六九等，而是要鼓励高校办出特色，在不同学科不同方面争创一流”；“必须针对学校自我约束和自我发展机制不健全、政府管理越位缺位不到位、社会参与不足等问题，深化办学体制和教育管理改革”；“现在，基层反映，对学校管得还是多、还是细，活力出不来，该政府出面为学校排忧解难的服务又不到位。对学校人财物的管理涉及多个部门，有些是延续多年的老政策、老办法，这个问题要系统解决”；“对社会上各种各样的大学排行榜，可以参考，但绝不能被排名牵着鼻子走。学校是办学主体，要尽可能把资源配置、经费使用、考评管理等放给学校，保证学校事情学校办”（《习谈治国理政》第三卷第347-350页），等等。
以上论述，精辟透彻，无不直击问题的根由症结，对于改革和完善法学教育管理体制、法学院校管理指导体制都具有很强的针对性，特别值得反复咀嚼，认真消化理解。
第二，按照“两办”文件要求尽快建立和形成我国新的法学教育管理体制和相应工作机制，为发挥重点政法院校的骨干示范作用提供必要的体制保障。根据“两办”文件，我国法学教育管理体制所要确立的工作框架，就自身来讲，主要包括以下几个层面和环节：一是中央依法治国委和中央依法治国办，其任务是把法学教育和法学理论研究放在党和国家工作大局中谋划和推进，对法学教育工作进行统筹规划和宏观指导。二是国务院教育主管部门和司法行政部门，任务是指导高等法学教育工作，会同有关法治工作部门密切协作，形成合力，推动各项工作落到实处。法治工作部门要加大对法学院校支持力度，积极提供优质实践教学资源，做好法律职业与法学教育之间的有机衔接（文件的组织实施部分又强调：法治工作部门要加强实践资源、实践平台和实践机会供给，推动法学教育与法治实务相互融合）。三是法学专家委员会。我国目前较权威的法学专家组织主要有：（1）教育部高等学校法学类专业教学指导委员会、（2）国务院学位委员会法学学科评议组、（3）全国法律专业学位研究生教育指导委员会、（4）全国司法职业教育教学指导委员会。这四个专家组织分别对应法学本科、法学研究生、法律专业学位研究生、法律职业四大教育类型。前两个纯由法学专业教师组成，无任何实务部门专家；后两个都有相当比例的法律实务专家参与。四个专家组织都是教育和学位主管部门根据履行相关工作职责的不同需要而设立的附属工作机构，并非独立的第三方。此外，还有各级党委，中国法学会，组织人事、宣传、发展改革、财政等处于这个工作体系中的其他相关主体。
按照“两办”文件确立的法学教育管理体制，对法学教育工作负总责的是中央依法治国委和中央依法治国办，这是我国法学教育工作的最高领导机构。国务院教育主管部门和司法行政部门，即教育部和司法部在其领导下开展工作。文件明确要求，要加强国务院教育和司法行政两部门对法学教育工作的指导。这意味着，教育和司法行政两个部门都负有指导法学教育的工作任务。不过，从这两部门履行职责要求的实际条件来看，情况很不简单。
从教育主管部门方面看，教育主管部门长期以来积极履行包括法学教育在内的全国高等教育管理职能，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高校，仅直属高校就有75所，包括中国政法大学和中南财经政法大学。就其自身来讲，高校管理体制改革的重点是不断推进落实《》赋予高校的办学自主权。“两办”文件发布实施后，教育部应当就如何贯彻落实“两办”文件和加强指导法学教育工作的方式、任务和要求与已有工作进行对照比较，按照新的要求重新进行规划和部署。
从司法行政部门方面看，这个问题直接涉及司法部与法学教育的关系。根据2018年十三届全国人大一次会议批准的《》，司法部的机构职能和主要职责共有14项，其中第十项载明司法部负责国家统一法律职业资格考试的组织实施工作。在履行此项职责的法律职业资格管理局的主要职能中，规定有“参与指导法学教育工作，参与指导本系统高等法律职业教育工作”的内容（司法部官网）。从目前实际情况看，司法部与法学教育的关系只有以下四项：
（1）设全国法律专业学位研究生教育指导委员会秘书处于法律职业资格管理局，该项工作的实质是负责处理教育部研究生司（学位办）交办的法律专业学位研究生教育日常工作；
（2）仍在法律职业资格管理局设全国司法职业教育教学指导委员会秘书处，对全国现有15所司法职业院校进行业务指导（包括浙江、武汉、陕西、安徽警官职业学院，河北、湖南、广东、四川、吉林、云南、江西、山东、河南、黑龙江司法警官职业学院及江苏司法警官高等职业学校）；
（3）领导直属单位司法行政学院，主要为司法局、律师公证员、基层法律工作者等提供培训；
（4）领导中央司法警官学院（河北保定），这是司法部直属唯一的全日制普通高等警察院校，主要为全国司法行政系统特别是监狱、戒毒、社区矫正机关培养本科专门人才。
以上附属于教育部的工作机构以及承担司法警察本科教育和司法行政系统业务培训，这些就是目前司法部与我国法学教育关系的全部，是“参与指导”法学教育工作的全部内涵。“参与指导”根本不同于“指导”，质言之，目前司法部的机构职能和职责范围中，根本没有指导全国法学教育方面的内容。
司法部是不是从来就没有指导全国法学教育的职能呢？答案是否定的：1979年恢复设立司法部时，中央明确赋予司法部承担宏观指导全国法学教育的职责（中发64号，国发[1980]306号）。国务院1988年、1994年、1998年机构改革“三定”方案中一直明确司法部不仅管理部属政法院校，而且对全国法学教育进行宏观指导。司法部丧失指导法学教育的职能，是2000年高校管理体制改革时剥离了其一直领导的五所政法院校之后的结果。这不仅成为法学教育与法律职业脱节的突出表现，而且导致了重点政法院校从此发挥“骨干示范”作用的参差不齐。
司法部与法学教育关系的演变及其现状，决定了落实“两办”文件关于加强司法行政部门对高等学校法学教育工作指导这项任务，首先必须从调整和增加司法部的机构职能、使其具有指导全国法学教育这项职能开始。只有先解决司法行政部门在机构职能、职责范围、岗位设置和人员编制从无到有这个问题，才能谈得上如何加强。为此建议：
1.将司法行政部门机构职能和主要职责第十项改为：指导高等学校法学教育工作，管理重点政法院校。将现在的第十项改为第十一项，以下各项顺延。
2.将“法律职业资格管理局”改为“法律职业资格与法学教育管理局”，或者设立专门的“法学教育管理指导局”，明确工作岗位和人员编制，作为履行前项工作职责的工作机构。
3.选配得力专业管理干部承担此项工作，除了要有责任心和事业心，还要真正懂得法学教育管理工作。
调整和增加司法行政部门的相关机构职能，将为收归重点政法院校提供必要制度保障。
第三，将重点政法院校收归，由司法行政部门领导。“五院”是根据《国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》（国发[1999]26号）从司法部分离出来的，其中中国政法大学转归教育部领导，西南、华东、西北、中南四所政法院校均划归各自所在地方政府领导。中南政法下放湖北省后主动与教育部所属的中南财经大学合并为中南财经政法大学。华东政法、西南政法、西北政法则分别由上海市、重庆市、陕西省地方政府管理。
三校被划归地方管理后，教育部曾致函司法部，提出“以共建的方式继续指导、支持教育部有关直属高校”（教发厅[2000]10号），认为这次调整的学校都是国家的宝贵财务，希望司法部继续关心和支持这些学校的发展，在规划和促进这些高校学科建设、专业设置、课程教材、人才培养规格、数量和质量、毕业生输送、科学研究、成果推广、技术改造、产学研结合、国际交流、信息沟通、智力引进等办学的各个方面，向有关学校继续提出要求，给予指导，并提出商请司法部提出对共建学校的具体意见。同年11月27日司法部复函（司办函[2000]第105号）提出三种共建形式，（1）双方联合下文，签订部部共建协议；（2）教育部统一发文明确参加共建的各有关方面的职责和任务；（3）参照全国法律硕士专业学位教育指导委员会模式，由司法部和教育部共建高等法学教育学会，以加强对法学教育的宏观调控和指导。另外还提出了共建的一些具体内容。但这些设想中的后续工作后来都流于形式，终因院校隶属关系的变化而无法实现。
2015年中央政法单位的一位全国人大代表在第十二届全国人大三次会议上提出《关于加强对政法类高校建设的建议》（第5524号建议），提出将华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学三所政法大学收归教育部管理的建议。教育部答复称：将三所政法大学纳入部属的问题，涉及高等教育管理体制的重大调整，亦需与国家财政体制改革等改革方向相一致。在中央编办出台具体方案前，教育部将继续加大对三所政法大学的关心和支持力度。（教建议[2015]第348号，2015年9月24日）。事实上，在当时法学教育管理体制并不明确的情况下，设想将三所地方政法院校收归中央，仅凭教育部是根本做不到的。
如今，借助贯彻落实“两办”文件的东风，我们再次呼吁：将西南政法大学、西北政法大学、华东政法大学收归中央，由司法行政部门领导和管理，以充分发挥三所政法大学的骨干示范作用。具体可在国家司法行政主管部门与五所政法院校原有较为成熟的管理体制和运行机制基础上，结合五所政法院校对管理体制调整的意见建议，由国家司法行政主管部门与五所政法院校中遇到发展现实困境的两至三所院校协同开展管理体制改革试点工作。
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